반세기 규제에 묶인 의정부의 현실 진단, 경기도 시장·군수들과 손잡고 주민 재산권·생활 불편 개선 추진

[이코노미세계] 의정부시가 반세기 넘게 이어진 개발제한구역(그린벨트) 규제의 합리적 개선을 요구하며 경기도 내 지방자치단체들과 공동 대응에 나섰다. 환경 보전이라는 제도의 본래 목적은 존중하되, 장기간 규제로 주민들이 겪어온 생활 불편과 재산권 제약을 더 이상 방치해서는 안 된다는 판단에서다.

특히 의정부시는 그린벨트와 군사시설이라는 이중 규제 속에서 도시 발전에 제약을 받아온 지역이라는 점에서 이번 논의의 의미가 크다. 단순히 개발 가능한 토지를 늘리는 차원을 넘어 도시의 미래 성장 기반을 마련하고 주민들의 정당한 권익을 회복하기 위한 제도적 변화가 필요하다는 목소리다.

김원기 의정부시장이 22일 자신의 페이스북을 통해 개발제한구역 정책 발전을 위한 경기도 시장·군수 협의회에 참석한 사실을 알리며 제도 개선의 필요성을 강조했다. 그러면서 “의정부는 오랜 시간 그린벨트와 군사시설이라는 이중의 제약 속에서 성장해왔다”며 “환경 보전이라는 그린벨트의 본래 취지는 존중하지만, 50년 넘게 묶여 있는 사이 주민들이 감내해온 불편과 재산권 제약은 더 이상 외면할 수 없는 수준에 이르렀다”고 밝혔다.

이어 “필요한 것은 무분별한 해제가 아니라 합리적인 조정”이라며 “보전할 곳은 확실히 지키되, 이미 주거지로 변한 곳이나 주민 생활에 꼭 필요한 시설은 현실에 맞게 풀어주는 것이 제도의 신뢰를 지키는 길”이라고 강조했다.

이번 협의회는 개발제한구역을 보유한 경기도 내 지방자치단체들이 제도 개선 방향을 함께 논의했다는 점에서 주목된다. 개별 지자체의 민원을 넘어 장기간 규제에 따른 구조적 문제를 공동 의제로 제기하고, 중앙정부를 상대로 실질적인 개선을 요구하겠다는 취지다.

개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 막고 자연환경을 보전하기 위해 도입된 대표적인 토지 이용 규제 제도다. 도시 주변 녹지를 보호하고 개발 압력을 관리하는 데 중요한 역할을 해왔다는 점에서 그 정책적 가치는 여전히 유효하다.

그러나 제도가 장기간 유지되면서 규제 목적과 실제 토지 이용 상황 사이에 차이가 발생한 지역에서는 새로운 갈등이 나타나고 있다. 특히 주민들이 오랫동안 생활해온 지역이나 주변 도시 환경이 크게 달라진 지역까지 과거의 기준을 일률적으로 적용하는 것이 적절한지를 둘러싼 논란이 이어지고 있다.

개발제한구역 내 주민들에게 토지는 단순한 개발 자산이 아니다. 오랜 세월 삶의 터전이자 가족의 생활 기반이며 미래 세대에게 물려줄 재산이다. 그럼에도 토지 이용과 건축 행위 등에 제한이 따르면서 재산권 행사와 생활환경 개선 사이에서 어려움을 겪을 수 있다.

이 때문에 개발제한구역 정책을 평가할 때는 환경 보전이라는 공익뿐 아니라 규제 지역 주민들이 장기간 부담해온 사회적 비용도 함께 살펴볼 필요가 있다.

무엇보다 중요한 것은 규제의 형평성이다. 도시 전체가 성장하는 동안 특정 지역 주민들만 장기간 개발 제한에 따른 부담을 감수해야 한다면 그에 상응하는 지원과 합리적 제도 보완이 필요하다는 지적이 나올 수밖에 없다.

그렇다고 모든 개발제한구역을 해제하는 방식이 해법이 될 수는 없다. 녹지축 훼손과 난개발, 도시 기반시설 부족 등 또 다른 문제가 발생할 가능성이 있기 때문이다.

결국 핵심은 개발과 보전 가운데 어느 하나를 선택하는 것이 아니라 지역의 환경적 가치와 실제 생활 여건을 종합적으로 고려해 합리적인 관리 기준을 마련하는 데 있다. 김 시장이 강조한 '무분별한 해제가 아닌 합리적인 조정'이라는 원칙도 이러한 문제의식과 맞닿아 있다. 

보전 가치가 높은 지역은 엄격하게 관리하면서 이미 도시화가 상당 부분 진행됐거나 주민 생활에 필수적인 시설 설치가 필요한 지역은 현실에 맞게 제도를 검토해야 한다는 것이다. 이는 그린벨트 정책의 근본 취지를 부정하기보다 변화한 도시 여건에 맞춰 제도의 실효성과 신뢰를 높이자는 주장으로 해석된다.

의정부의 개발제한구역 문제가 더욱 주목받는 이유는 도시가 처한 특수한 여건 때문이다. 의정부시는 경기북부의 주요 도시 가운데 하나로, 수도권 북부의 주거·교통·행정 기능과 밀접하게 연결돼 있다. 하지만 오랜 기간 군사시설과 개발제한구역이라는 제약 속에서 도시 공간을 활용해야 하는 과제를 안고 있었다.

군사시설 관련 규제와 개발제한구역은 적용 목적과 법적 근거가 다르다. 군사시설 관련 제약은 국가안보와 군사작전의 필요성에 기반하고, 개발제한구역은 도시의 확산 방지와 환경 보전을 주요 목적으로 한다.

그러나 두 규제가 도시 공간에 함께 영향을 미치는 경우 지역의 토지 이용과 개발계획 수립에 복합적인 제약이 발생할 수 있다. 특히 도시의 인구구조와 산업환경, 교통 수요가 변화하더라도 가용 토지와 기반시설 확충에 제약이 있다면 새로운 도시 기능을 배치하는 데 어려움이 뒤따를 수 있다.

의정부가 이러한 구조적 문제를 해결하기 위해서는 개별 사업 중심의 접근을 넘어 중장기적인 도시 공간 전략이 필요하다. 주거환경 개선과 생활편의시설 확충, 교통 접근성 향상, 지역경제 활성화 등의 정책 목표를 함께 고려하면서 개발제한구역 조정이 필요한 지역과 보전해야 할 지역을 구분하는 정교한 접근이 요구된다.

여기서 중요한 것은 주민 생활과 직접 연결되는 시설의 필요성이다. 주민들이 일상적으로 이용하는 도로와 공공시설, 생활편의시설 등은 도시의 기본적인 생활 여건을 결정하는 요소다. 이런 시설의 설치나 개선이 규제와 충돌하는 경우에는 환경적 영향을 충분히 검토하면서도 주민 편익을 확보할 수 있는 대안을 모색해야 한다.

다만 공공시설의 필요성이 인정된다고 해서 모든 개발 행위가 정당화되는 것은 아니다. 사업의 공익성, 환경 훼손 가능성, 대체 입지의 존재 여부 등을 객관적으로 평가하는 절차가 뒷받침돼야 한다. 의정부시가 제기한 문제는 결국 도시 발전의 기회를 어떻게 공정하게 배분할 것인가라는 질문으로 이어진다.

국가적 차원의 정책 목적을 위해 특정 지역이 장기간 개발 제한을 감수했다면, 변화한 지역 여건을 반영하는 제도 개선과 주민 지원 방안을 검토할 필요가 있다는 것이다. 이러한 접근은 의정부뿐 아니라 유사한 규제 환경에 놓인 다른 지방자치단체에도 적용할 수 있는 정책적 논의다.

이번 협의회에서 눈여겨볼 대목은 지방자치단체들의 공동 대응이다. 개발제한구역은 개별 도시의 문제가 아니라 중앙정부의 법령과 정책 기준에 따라 관리되는 제도다. 따라서 지방자치단체가 지역 실정을 반영한 제도 개선을 추진하려면 중앙정부와의 협의가 필수적이다.

개별 지자체가 규제 개선을 요청하는 방식만으로는 제도 전반의 변화를 이끌어내는 데 한계가 있을 수 있다. 반면 여러 지방자치단체가 공통적인 문제를 정리하고 개선 방향을 함께 제안한다면 지역별 요구를 보다 체계적인 정책 의제로 발전시킬 수 있다.

김 시장은 이번 협의회를 통해 뜻을 모은 지방자치단체들과 함께 중앙정부에 제도 개선을 요구하겠다는 입장을 분명히 했다. 그리고 “한 도시의 목소리보다 여러 도시의 목소리가 멀리 간다”며 “경기도 시장·군수님들과 힘을 모아 실질적인 제도 개선을 이끌어내겠다”고 밝혔다.

이는 개발제한구역 개선을 의정부시만의 현안으로 접근하지 않고 경기도 지방자치단체들이 공유하는 정책 과제로 확대하겠다는 의미로 읽힌다.

향후 공동 대응이 실질적인 정책 성과로 이어지기 위해서는 구체적인 제도 개선 과제를 도출하는 작업이 중요하다. 우선 지역별 개발제한구역 현황과 주민 불편 사례를 객관적으로 정리할 필요가 있다. 단순히 해제 면적을 확대해 달라는 요구에 그치지 않고 어떤 규정이 주민 생활에 불합리한 영향을 미치는지, 개선이 필요한 이유는 무엇인지를 구체적으로 제시해야 한다.

또한 현행 제도에서 허용할 수 있는 행위의 범위와 중앙정부 차원의 법령 개정이 필요한 사항을 구분하는 작업도 요구된다. 지역별 환경적 특성이 서로 다르다는 점 역시 고려해야 한다. 동일한 개발제한구역이라도 생태적 보전 가치가 높은 산림과 이미 생활권이 형성된 지역은 관리 방식에서 차이가 있을 수 있다.

따라서 지방자치단체들의 공동 건의가 설득력을 확보하려면 획일적인 규제 완화보다는 지역별 특성을 반영한 세부 기준과 객관적인 검토 자료가 뒷받침돼야 한다.

중앙정부 입장에서도 이러한 자료는 제도의 공익적 목적을 유지하면서 지역의 현실적 요구를 반영할 수 있는 정책 판단의 근거가 될 수 있다. 이번 협의회가 단순한 의견 교환을 넘어 구체적인 개선안 마련과 중앙정부 협의로 이어질 수 있을지가 향후 관건이다.

아울러 개발제한구역 제도 개선을 둘러싼 논의에서 가장 경계해야 할 것은 규제 완화와 환경 보전을 대립적인 가치로만 바라보는 시각이다. 그린벨트는 도시민 모두가 공유하는 환경적 자산이다. 무분별한 개발을 방지하고 녹지 공간을 보전하는 기능은 도시의 지속가능성을 유지하는 데 중요한 역할을 한다.

동시에 지역 주민들이 오랜 기간 감수해온 생활상의 제약과 재산권 문제도 정책적으로 검토해야 할 대상이다. 환경 보전이라는 명분만으로 모든 현실적 불편을 정당화하기 어렵고, 반대로 지역 발전이라는 이유만으로 환경적 가치를 훼손하는 것 역시 바람직하지 않다.

이러한 점에서 김 시장이 제시한 '합리적 조정'은 향후 정책 논의의 주요 기준이 될 수 있다. 이를 실현하기 위해서는 크게 세 가지 방향에서 접근할 필요가 있다.

첫째, 환경적 보전 가치에 근거한 관리 원칙을 확립해야 한다. 녹지축의 연속성과 생태적 기능, 자연환경의 보전 필요성 등을 종합적으로 검토해 반드시 보호해야 할 지역은 엄격하게 관리해야 한다.

둘째, 주민 생활과 밀접한 시설에 대해서는 현실적인 제도 개선 가능성을 살펴야 한다. 주거환경 개선이나 필수 생활 기반시설 설치가 필요한 경우 환경적 영향을 최소화할 수 있는 범위에서 허용 기준과 행정절차를 합리적으로 조정하는 방안을 검토할 수 있다.

셋째, 장기간 규제에 따른 주민 부담을 완화하기 위한 지원 정책을 함께 마련해야 한다. 개발제한구역의 보전이 사회 전체의 공익을 위한 것이라면 그 과정에서 발생하는 부담을 특정 지역 주민들에게만 집중시키는 것이 적절한지 검토할 필요가 있다.

생활환경 개선과 주민 지원, 공공서비스 접근성 향상 등 다양한 보완책을 병행한다면 규제에 대한 수용성과 정책의 신뢰도를 높이는 데 도움이 될 수 있다.

이러한 과제들은 단기간에 해결하기 어렵다. 토지 이용 규제와 환경정책, 도시계획이 함께 작용하는 문제이기 때문이다. 따라서 제도 개선 논의에는 지방자치단체와 중앙정부뿐 아니라 지역 주민, 환경 분야 전문가, 도시계획 전문가 등 다양한 이해관계자의 의견이 반영될 필요가 있다.

일방적인 규제 완화도, 현실을 반영하지 못하는 규제 유지도 지속가능한 대안이 되기는 어렵다. 정책의 출발점은 어디까지 보전하고 어느 범위에서 조정할 것인지를 객관적인 기준에 따라 판단하는 데 있어야 한다.

이어 개발제한구역 제도 개선의 성과를 평가하는 기준도 달라질 필요가 있다. 단순히 개발제한구역이 얼마나 해제됐는지, 규제가 얼마나 완화됐는지를 성과의 전부로 판단해서는 안 된다는 것이다. 주민들에게 중요한 것은 제도 변화가 실제 생활환경 개선으로 이어지는가 하는 점이다.

장기간 제약을 받아온 지역에서 필요한 생활 기반시설이 확충되고 주거환경 개선의 가능성이 높아진다면 주민들이 체감하는 정책 효과는 커질 수 있다. 반면 규제가 일부 완화되더라도 실제 주민 생활에 변화가 없다면 제도 개선의 실효성을 평가하기 어려울 수 있다.

지역경제 측면에서도 마찬가지다. 합리적인 토지 이용 조정은 도시의 공간 활용도를 높이고 필요한 공공·산업 기능을 배치할 수 있는 여건을 마련하는 데 기여할 가능성이 있다. 그러나 규제 완화 자체가 곧바로 투자 유치나 일자리 창출로 연결되는 것은 아니다.

교통과 기반시설, 환경적 수용성, 사업의 경제성 등을 종합적으로 검토하는 후속 정책이 함께 마련돼야 한다. 의정부시 역시 향후 제도 개선 논의가 구체화될 경우 규제 조정이 필요한 지역의 특성과 주민 편익, 도시 발전에 미치는 영향을 분석하는 작업이 중요할 것으로 보인다.

이를 통해 환경 훼손을 최소화하면서도 지역 발전과 주민 생활 개선에 실질적으로 기여할 수 있는 방안을 찾아야 한다. 특히 개발제한구역 조정 논의가 부동산 개발 기대감만 높이는 방향으로 흐르지 않도록 정책의 공익성과 투명성을 확보하는 일도 중요하다. 주민을 위한 규제 개선이라는 명분이 실제 주민들의 삶을 개선하는 결과로 이어져야 한다는 의미다.

의정부시가 제기한 개발제한구역 문제는 단순한 토지 이용 규제를 넘어 국가 정책과 지방자치의 관계를 되돌아보게 한다. 국가 차원의 환경 보전과 안보 정책은 중요한 공익적 목적을 갖는다. 그러나 그 정책의 영향을 장기간 받아온 지역 주민들의 현실 역시 국가 정책이 고려해야 할 중요한 요소다.

도시가 변화하고 주민들의 생활 방식이 달라지는 상황에서 과거의 규제 기준이 현재에도 적절한지 지속적으로 점검하는 것은 제도의 안정성을 해치는 일이 아니라 오히려 정책의 실효성을 높이는 과정이 될 수 있다.

이번 경기도 시장·군수 협의회가 의미를 갖는 것도 이 때문이다. 개별 지방자치단체의 문제 제기를 넘어 여러 도시가 공동으로 제도 개선의 필요성을 제기했다는 점에서 향후 논의가 어떤 방향으로 진행될지 관심이 모인다.

다만 협의회에서 논의된 내용이 실제 제도 개선으로 이어지려면 해결해야 할 과제도 적지 않다. 중앙정부의 정책 판단과 법령 검토, 환경적 타당성 평가, 주민 의견 수렴 등 복합적인 절차가 필요할 수 있기 때문이다.

따라서 이번 논의의 성패는 규제 완화를 요구하는 목소리의 크기보다 지역별 문제를 얼마나 구체적으로 제시하고 공익성과 합리성을 갖춘 대안을 마련하느냐에 달려 있다고 볼 수 있다.

김원기 시장이 제시한 방향 역시 개발제한구역의 전면 해제가 아니다. 환경적으로 보전할 곳은 지키면서도 주민 생활과 도시 현실에 맞지 않는 제약은 합리적으로 조정해야 한다는 것이다.

의정부시가 앞으로 경기도 내 다른 지방자치단체들과 함께 어떤 개선안을 마련하고 중앙정부와의 협의를 어떻게 이어갈지가 주목된다. 반세기 넘게 이어져 온 규제의 문제를 해결하는 일은 단순히 개발 가능 면적을 넓히는 데 그쳐서는 안 된다.

지역 주민들이 감내해온 불편을 줄이고 도시의 지속가능한 발전 기반을 마련하는 동시에 환경 보전의 가치를 지켜내는 것이 핵심이다. 의정부의 그린벨트 문제는 결국 '얼마나 풀 것인가'보다 '무엇을 지키고 누구를 위해 조정할 것인가'라는 질문에 가깝다.

이코노미세계 / 김장수 기자 bmk8899@naver.com

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