[이코노미세계] 지방자치가 성숙 단계로 접어들면서 지방의회의 권한과 책임을 별도의 법률로 규정하는 ‘지방의회법’ 제정 논의가 다시 주목받고 있다. 지방의회가 주민을 대표해 집행기관을 견제하고 정책 대안을 제시하는 본연의 역할을 제대로 수행하려면 조직과 예산, 정책지원 기능을 안정적으로 뒷받침할 독립적인 법체계가 필요하다는 것이다.

특히 지방자치의 한 축인 지방의회가 집행기관과 대등한 위치에서 견제와 균형의 역할을 수행하려면 현재의 제도적 틀을 넘어서는 근본적인 변화가 필요하다는 목소리가 나온다.

남종섭 경기도의회 의장은 19일 한국행정학회 임원진과 만나 지방자치 발전과 지방의회의 위상을 강화하기 위한 제도 개선 방향을 논의했다. 이번 만남은 단순한 현안 협의를 넘어 지방의회 독립성 강화와 지방의회법 제정이라는 제도적 과제를 정치권과 학계가 함께 풀어나가기 위한 접점을 마련했다는 점에서 의미가 있다.

이날 자리에는 한국행정학회 성시경 회장을 비롯해 김형수·김태영 부회장, 차기 회장인 아주대 김서용 교수, 한국행정학 지성사 편찬위원회 박노수 서울시립대 교수 등이 참석했다. 지방행정과 자치제도를 연구해 온 학계 주요 인사들이 지방의회 제도 개선 문제를 놓고 머리를 맞댄 것이다.

이날 논의의 핵심은 ‘지방의회가 주민 대표기관으로서 제 역할을 할 수 있는 제도적 환경이 마련돼 있는가’라는 문제였다.

지방의회의 가장 중요한 기능 가운데 하나는 집행기관에 대한 견제와 감시다. 지방정부가 추진하는 정책과 예산을 심의하고 행정사무감사 등을 통해 정책 집행의 적정성을 살펴야 한다. 동시에 지역 현안을 파악해 조례와 정책으로 연결하는 정책기관의 역할도 요구받는다.

남 의장과 한국행정학회 임원진은 이러한 지방의회의 역할을 실질적으로 보장하려면 권한과 책임을 함께 뒷받침하는 독립적인 법체계가 필요하다는 데 공감했다.

논의의 중심에는 ‘지방의회법’이 자리했다. 현재 지방의회와 지방자치단체의 기본적인 운영 체계는 지방자치 관련 법률에 근거하고 있지만, 지방의회가 독립된 주민 대표기관으로 발전하기 위해서는 의회 조직과 예산, 정책지원 기능 등을 보다 독립적으로 규율할 수 있는 별도의 법적 기반이 필요하다는 것이 이날 참석자들의 인식이다.

지방의회법 제정 논의가 중요한 이유는 단순히 지방의회의 권한을 확대하는 문제가 아니기 때문이다. 권한 확대에 걸맞은 책임과 전문성을 어떻게 확보할 것인지, 지방의회의 견제 기능을 어떻게 강화할 것인지까지 함께 다뤄야 한다.

남 의장과 한국행정학회 임원진 역시 지방의회의 조직권과 예산권, 정책지원 체계 등을 독립적으로 규율할 지방의회법 제정 필요성에 뜻을 같이했다. 아울러 학계의 연구와 이론적 검토를 토대로 법 제정 방향과 주요 과제를 함께 모색해 나가기로 했다.

지방의회법 논의에서 주목되는 부분은 조직권과 예산권이다. 지방의회가 집행기관을 제대로 견제하기 위해서는 의정활동을 지원하는 조직과 인력을 효율적으로 운영할 수 있는 기반이 중요하다. 지방행정이 갈수록 복잡하고 전문화되면서 지방의원들에게 요구되는 정책 역량도 과거와 크게 달라졌다.

도시개발과 교통, 복지, 환경, 교육, 산업정책 등 지방정부가 담당하는 영역이 넓어지면서 지방의회가 심의해야 할 정책 역시 전문화되고 있다. 지방의원 개인의 역량만으로 방대한 행정자료와 예산, 정책사업을 분석하는 데에는 현실적인 한계가 있을 수밖에 없다.

때문에 지방의회의 전문성을 높이기 위해서는 정책지원 체계가 함께 강화돼야 한다는 논리가 제기된다.

예산 문제 역시 지방의회의 독립성과 연결되는 사안이다. 지방의회가 주민 대표기관으로서 독립적인 기능을 수행하려면 의정활동에 필요한 예산과 조직 운영에 관한 제도적 기반이 함께 마련돼야 한다는 것이다.

결국 지방의회법 논의는 조직권과 예산권, 정책지원 기능을 하나의 체계 안에서 어떻게 설계할 것인가의 문제로 이어진다.

이 과정에서 중요한 것은 ‘권한 확대’와 ‘책임 강화’를 동시에 설계하는 일이다. 지방의회의 권한이 확대될수록 의정활동의 투명성과 책임성에 대한 주민들의 요구도 커질 수밖에 없다. 따라서 지방의회법은 의회의 독립성을 강화하는 동시에 주민에 대한 책임성과 전문성을 높이는 방향으로 논의될 필요가 있다.

이번 만남에서 특히 눈길을 끄는 대목은 지방의회법 제정을 정치권만의 논의에 머물게 하지 않겠다는 점이다.

지방의회의 권한과 독립성을 강화하는 문제는 자칫 지방의원들의 권한 확대 요구로만 비칠 수 있다. 따라서 지방의회법이 왜 필요한지, 지방의회의 독립성 강화가 주민들에게 어떤 이익으로 돌아가는지를 객관적인 연구와 제도적 논리로 설명하는 과정이 중요하다.

남 의장이 한국행정학회와의 협력을 강조한 이유도 여기에 있다. 또 “지방의회의 제도적 한계를 해소하려면 정치권의 논의만으로는 부족하다”며 “학계가 축적해 온 연구와 이론적 토대를 바탕으로 왜 지방의회에 독립된 법적 기반이 필요한지 사회적으로 설득해 나가는 과정이 중요하다”고 말했다.

지방의회법 제정 논의를 ‘지방의회의 요구’가 아니라 지방자치 제도의 완성도를 높이기 위한 사회적 의제로 확장해야 한다는 취지로 풀이된다.

행정학계가 지방의회의 조직과 권한, 집행기관과의 관계 등을 객관적으로 분석하고 해외 및 국내 제도의 운영 경험을 토대로 정책 대안을 제시한다면 향후 지방의회법 논의에도 보다 탄탄한 이론적 근거가 마련될 수 있다.

남 의장은 이에 대해 “한국행정학회의 분석과 정책적 제언이 큰 힘이 될 것”이라며 “학계와 함께 지방의회법의 방향을 더욱 정교하게 다듬어가겠다”고 밝혔다.

이어 지방자치는 집행기관과 지방의회라는 두 축을 중심으로 작동한다. 집행기관이 정책을 수립하고 실행한다면 지방의회는 예산과 조례 심의, 행정사무감사 등을 통해 집행기관을 감시하고 주민의 목소리를 정책에 반영한다.

어느 한쪽으로 권한이 지나치게 기울 경우 견제와 균형이라는 지방자치의 기본 원리가 제대로 작동하기 어렵다.

따라서 지방의회법 논의의 핵심 역시 단순히 지방의회의 힘을 키우는 데 있는 것이 아니라 집행기관과 의회 사이의 제도적 균형을 어떻게 구축할 것인지에 맞춰질 필요가 있다.

지방분권이 확대될수록 지방정부가 행사하는 권한과 재정 규모도 커질 수 있다. 그만큼 지방정부를 감시하고 정책을 검증해야 할 지방의회의 역할도 중요해진다.

특히 지방행정이 주민의 일상과 더욱 밀접해지면서 지방의회의 정책 결정이 주민 삶에 미치는 영향도 커지고 있다. 교통망 하나, 도시계획 하나, 복지사업 하나가 주민 생활과 지역경제에 직접적인 영향을 미친다. 지방의회의 전문성과 정책 역량을 강화해야 하는 이유다.

다만 지방의회법이 실제 제정되기까지는 넘어야 할 과제도 적지 않다. 무엇보다 지방의회의 조직·예산 권한을 어느 범위까지 독립적으로 인정할 것인지에 대한 세밀한 논의가 필요하다. 지방의회와 집행기관 간 권한 배분 문제뿐 아니라 의회의 권한 강화에 상응하는 책임성과 투명성 확보 방안도 함께 검토돼야 한다.

지역별 지방의회의 규모와 여건이 서로 다른 만큼 일률적인 제도 설계보다는 지방자치의 다양성을 반영하면서도 지방의회의 기본적인 독립성을 보장할 수 있는 기준을 마련하는 것도 과제가 될 수 있다.

이 때문에 이번 경기도의회와 한국행정학회의 논의가 주목된다. 지방의회법 제정 문제를 정치권의 주장에만 의존하지 않고 학계의 연구와 분석을 통해 제도적 근거를 축적하겠다는 방향을 제시했기 때문이다.

향후 학계의 연구가 구체적인 정책 제안으로 이어지고 이를 토대로 정치권과 지방의회, 지방정부 사이에서 논의가 확대될 경우 지방의회법을 둘러싼 사회적 공론화도 한층 탄력을 받을 가능성이 있다.

무엇보다 지방의회법 제정 논의가 주민에게 어떤 변화를 가져올 것인지 명확하게 설명하는 것이 중요하다. 지방의회의 독립성이 강화되는 최종 목적은 지방의회 자체의 권한 확대가 아니라 집행기관에 대한 견제를 강화하고 정책의 질을 높여 주민에게 더 나은 행정서비스를 제공하는 데 있어야 하기 때문이다.

남종섭 의장과 한국행정학회의 이번 만남은 그런 점에서 지방의회의 제도적 독립과 전문성 강화를 둘러싼 논의를 한 단계 확장시키는 출발점으로 볼 수 있다.

정치권의 입법 논의와 지방의회의 현장 경험, 행정학계의 연구가 결합해 지방의회법의 구체적인 청사진으로 이어질 수 있을지가 앞으로의 관건이다. 지방자치의 실질적인 완성을 위해 지방의회에 어떤 권한을 부여하고, 그 권한에 어떤 책임을 요구할 것인지에 대한 본격적인 논의가 시작되고 있다.

이코노미세계 / 이해창 기자 okna999@naver.com

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